城市燃气价格改革

本书结合十八届三中全会精神，习近平总书记关于能源生产和消费革命及油气改革的相关部署，从优化我国能源结构和治理雾霾的角度出发，针对当前我国城市燃气发展中存在的价格问题，在借鉴世界典型国家和地区城市燃气发展经验的基础上，提出我国城市燃气价格改革的总体方向、政策思路和实施方案。

张国宝，男，1944年11月19日出生，浙江人。西安交通大学机械工程系工学硕士，高级工程师，国家能源委员会专家咨询委员会主任、国家能源局原局长。1966年4月加入中国共产党。历任陕西汽车齿轮厂技术员、工程师、高级工程师，机械工业部汽车局技术处科长，国务院外国专家局、国家计划委员会机械电子局机械处、综合处处长，国家机电轻纺投资公司担任处长、国家计划委员会投资司副司长、国家计划委员会副秘书长，国家发改委副主任，能源局局长等职。。郑新立，男，1945年2月生，河南省唐河县人。经济学硕士，研究员，著名经济学家。现任中共中央政策研究室副主任，中国国际经济交流中心常务副理事长，中国工业经济学会会长，中国社会科学院研究生院政府政策系博士生导师，中国国际经济交流中心博士后工作站指导老师，国家信息中心博士后工作站指导老师。主要研究领域为宏观经济理论与政策。
王天锡，男，中国城市燃气协会理事长。。迟国敬，男，中国城市燃气协会秘书长。1979年11月至1983年8月于北京市煤气公司液化石油气部门工作；1983年9月至1995年11月任北京市煤气公司机关任办公室秘书、副主任、主任；1995年11月至2005年1月任中国城市燃气协会秘书处主任、常务副秘书长、秘书长。
景春梅，女，1977年出生，内蒙古阿拉善人。经济学博士，中国国际经济交流中心助理研究员。1999年9月-2006年7月，从教于北方民族大学商学院；2003-2006年，西北大学经济管理学院，经济学硕士；2006-2009年，中国社会科学院研究生院，经济学博士。从事宏观经济及能源经济领域的研究。参与完成中央“十二五”重大课题多项，教育部、国家发改委、国家电监会等省部级课题及中国国际经济交流基金项目等近20项，公开发表论文100余篇。
刘向东，男，北京大学光华管理学院企业管理专业博士，现任中国国际经济交流中心经济研究部助理研究员。研究领域为美国经济、商品价格、海外投资、宏观调控。
刘满平，男，博士，中华人民共和国国家发展和改革委员会价格监测中心专家、高级经济师，中国经济学会理事。
苗韧，男，博士，中华人民共和国国家发展和改革委员会能源研究所副研究员。毕业于清华大学电子工程系，2004年获工学学士学位，2009年获工学博士学位。2009年开始在国家发改委能源研究所工作。主要研究领域为能源、经济、环境系统分析，包括未来能源情景分析与预测预警、经济转型与能源革命路径、节能低碳环保技术发展战略、能源信息化与智慧化研究等。

序一燃气价格改革是当前天然气行业最紧迫最困难的任务【张国宝】／001
序二城市燃气价格改革牵一发而动全身【王天锡】／001
内容提要／001

第一章中国城市燃气价格存在的问题及其价改的意义／001
一中国城市燃气的性质界定／002
（一）双重性：既是商品又服务于城市经济社会发展／003
（二）清洁性：属于最清洁的化石能源／004
（三）正外部性：治霾降碳的价值应获得合理补偿／005
（四）迫切性：提高燃气比重是优化能源结构的重要手段／006
二中国城市燃气供需形势和价格管理现状／007
（一）中国城市燃气市场供需形势／007
（二）中国燃气价格管理现状／012
三中国城市燃气价格存在的主要问题／014
（一）存在较为严重的交叉补贴问题／015
（二）价格联动长期不能在城市燃气价格中体现／015
（三）捆绑定价不利于形成市场化价格机制／016
（四）峰谷气价等激励政策缺失／017
（五）价格监管体系尚不健全／017
四深化城市燃气价格改革的重要意义／018
（一）有利于能源结构优化／018
（二）有利于改善大气质量／018
（三）有利于提升城镇品质／018
（四）有利于资源节约利用／019
（五）有利于提高燃气利用效率／019
（六）有利于促进上下游协调发展／019
（七）有利于形成市场化价格机制并实施有效监管／020
第二章典型国家和地区城市燃气价格机制概览／021
一北美地区／022
（一）美国燃气改革历程／023
（二）美国燃气市场格局和定价机制／028
（三）美国燃气市场监管机制／034
（四）美国燃气价格改革的特点／036
二欧洲地区／037
（一）英国／038
（二）法国／052
（三）德国／058
三亚洲地区／065
（一）日本／066
（二）韩国／086
（三）新加坡／107
（四）中国香港／116
第三章城市燃气价格改革的国际经验及启示／123
一城市燃气价格改革的国际经验／123
（一）区分不同环节属性进行产业链结构性改革／123
（二）放开上游管制让市场决定价格／125
（三）针对不同产业组织模式和不同环节实施有效监管／126
（四）价格改革要综合考虑产业发展等因素逐步推进／127
二对中国城市燃气价格改革的启示／129
（一）打破垄断、促进竞争是前提条件／129
（二）建立统一的能源市场体系是基础／130
（三）网运分开和管网开放是必要条件／131
（四）输配气定价和调价机制是核心／132
（五）统一的监管体系是重要手段／133
（六）加快燃气交易市场和储气设施建设必不可少／135
（七）价格联动机制是平衡产业链利益的关键／137
第四章对中国城市燃气价格改革的政策建议／140
一城市燃气价格改革的指导思想／140
二城市燃气价格改革的基本原则／141
（一）市场化原则／141
（二）多方共赢原则／141
（三）先易后难原则／142
（四）适度监管原则／143
（五）配套措施同时并行原则／143
三城市燃气价格改革的总体思路／143
（一）城市燃气价格改革的总体目标／143
（二）城市燃气价格改革的主要任务／144
（三）城市燃气价格改革的具体路径／145
四推进城市燃气价格改革的政策建议／148
（一）参考欧盟经验推进燃气市场化改革／148
（二）以产业链结构改革推动燃气下游价格改革／149
（三）建立合理的输配气定价和调价机制／157
（四）推动价格听证从“听水平”向“听机制”转变／160
（五）矫正交叉补贴，理顺终端用户价格／162
（六）加快燃气现货和期货交易市场体系建设／162
（七）建立健全燃气全产业链监管体系／163
（八）充分发挥燃气行业组织的重要作用／164
五当前推进城市燃气价格改革的切入点／165
（一）转变社会对城市燃气的传统认识和消费理念／166
（二）改革当前燃气产业链结构和组织形式／167
（三）加快建设国家燃气交易市场／169
（四）完善城市燃气定价机制及监管制度／170
六结束语／172
附件一欧盟城市燃气价格的三次改革／174
附件二燃气改革须放松市场准入管制／182
附件三法国能源监管委员会关于苏伊士环能配气公司（GrDF）配气费率的审查报告／187
附件四中华人民共和国价格法／248
附件五政府制定价格听证办法／257
后记／264

序一燃气价格改革是当前天然气行业最紧迫最困难的任务

天然气作为一种清洁和能便利使用的能源，虽然在中国已有上千年的使用历史，但真正较大规模作为一种能源使用还是本世纪的事，仅有十几年的历史。由于天然气的优越性，其消费量迅速增加。一些城市资源量供应不足，一时成为天然气推广应用中的主要障碍。2013年我国能源消费增长减缓，石油、煤炭、电力等主要能源产品的增长率均降为一位数的低速增长，只有天然气消费量仍取得13.9%的两位数增长率，进口增长25%，可谓是一枝独秀。目前中国已成为世界第三大天然气消费国，但天然气在中国的能源结构中仅占5.8%，与发达国家天然气平均占24%的结构相比，存在很大的增长空间。特别是中国煤炭比重过高，许多城市遭受雾霾困扰，人们要求增加天然气使用比例的呼声很高。近年来我国建设西气东输工程，扩大天然气产能，并辅之以煤制气；在国际合作中扩大从中亚的天然气进口，建成了A、B、C三条管线，D线已开工建设；与土库曼斯坦签订了年供气量达680亿立方米的供气协议；中缅天然气管道开始供气；先后与俄罗斯达成了东线和西线供气协议，年供气量将达到680亿立方米。我国沿海诸省也增加了从国外进口的液化天然气（LNG)，天然气资源量不足的问题得以缓解，影响扩大天然气使用范围的主要障碍已经转为价格机制问题。可以说燃气价格改革是当前天然气行业最紧迫，也是最困难的任务。
中国天然气价格机制从一开始就有着计划经济的痕迹，分为计划内价格和市场价格。计划内价格明显低于市场价格，各地每年都积极争取计划内指标，随后国家逐步缩减了计划内指标，并使计划内价格向市场价格靠拢。现在气价仍受到政府价格部门的严格管制。天然气作为一种商品，应受价值规律调节；但它一旦进入家庭，又具有了公用事业性质，就需要履行普遍服务义务。我国在定价时往往优先考虑天然气的公用事业性质，乃至人们习惯于把它作为一种社会公共福利，即使企业亏损，财政负担沉重，国家也难以下决心调整气价。同时，亚洲国家由于承受着比欧美更高的气价，天然气的价格较煤炭过于昂贵，燃气发电成本比煤炭要高出一倍。在中国，城市燃气占比最大，但用于发电的比例仅为18%，除调峰外很难作为基本负荷使用，这影响了天然气市场的发展。如何建立合理的天然气价格机制关乎天然气在中国能否得到合理的使用。本课题正是承担了这一关键性问题的研究，受到了城市燃气部门、价格政策部门和能源管理部门的高度关注。
本课题在研究中认真调研了世界主要国家或地区的天然气定价政策和改革进程。由于国情不同、发展阶段不同、资源禀赋不同，各国或地区采取的价格政策也有很大的差异，我国不可能照搬别国的经验。就以中国香港的阶梯气价为例，用得越多价格就越便宜，但在内地可能很难采用这样的价格政策。各国或地区天然气价格监管改革的路径虽有差异，但是有一条主线，即放开上游生产和进口，让气源实现充分供给，同时赋予终端用户更多的选择权，这基本上是各国或地区通行的做法。在我国是否放开价格的政府管制是一个两难选择，但正如习近平总书记在中央财经领导小组听取能源问题汇报时所讲，要还能源的商品属性。天然气的价格改革方向也必须是循着还天然气的商品属性这一方向才有出路。
本课题提出的核心建议是：“放开适合竞争环节的价格管制，限制自然垄断环节业务，并加强监管，加强储备调控”，“在生产环节取消井口价格的管制，实现燃气供给主体多元化”，具体路径改革应该“放开两头，管住中间”。“管住中间”是指国家对燃气主输配系统，即中游管网进行监管。天然气价格最终应体现商品的价值，其中包括环保价值，取消双轨制，从政府补贴、企业亏损的“怪圈”中走出来。
我国下游供气已经实现多元化，除所在城市公用事业部门外，新奥、港华、昆仑、华润、中国燃气等民营、外资、国有企业都进入了下游供气环节。上游和中游虽已有民营和地方国有企业进入，但总体上仍是由三大石油天然气央企控制。如果中游管道独立出来还有困难，可以先采取成立独立核算管道分公司的办法。
研究成果的价值应体现在实际应用上，希望本研究成果对天然气价格形成机制改革有所裨益。

张国宝
2014年11月11日


序二城市燃气价格改革牵一发而动全身

2015年，继电力体制改革后，油气改革将成为我国全面深化改革路线图中的亮点之一。相较于国内成品油价格改革，国内天然气价格改革呼声更大。随着国内存量气价和增量气价实现并轨，天然气价格改革将进一步深化，这就会触及气价改革的核心——价格形成机制。作为天然气价格改革的关键一环，下游城市燃气价格改革牵一发而动全身，对倒逼上游体制改革起到重要的推动作用。同其他改革一样，城市燃气价格改革首先要确定改革的目标和方向，即改到哪里去的问题。这既要摸清楚我们需要什么，也需要观察他人的实际做法。换句话说，城市燃气价格改革需要顶层设计，更应做好政策储备。
从当前形势看，为尽快适应我国提高天然气比重的战略部署和供需形势的新变化，天然气市场化改革正在提速，未来天然气必将在我国能源消费中扮演越来越重要的角色。2014年，我国天然气表观消费量达到1830亿立方米，占一次能源消费总量的比重达到6.3%。按照国家的规划，到2020年天然气占一次能源消费总量的比重要达到10%以上。要实现这一目标，意味着中国对天然气的需求量还会大幅攀升，用气领域将进一步扩大，同时天然气进口依存度将逐步走高。在此情形下，之前政府对城市燃气的管制定价已不再适应“气化中国”的形势要求，并制约了城市燃气行业的持续健康发展。无论是经营者、使用者还是政策制定者，都认清了形势和发展中所存在的问题，并开始探求城市燃气价格改革的方案和路径。令人欣慰的是，随着十八届三中全会精神的深入人心，简政放权、坚定不移地推进市场化改革，也将成为天然气行业改革的主旋律。中国城市燃气协会（以下简称“中燃协”）自1988年成立以来一直致力于推动城市燃气行业体制改革，努力服务于国家战略和行业实际需要，充分发挥其作为政府与企业之间的桥梁的作用，每年主办国际国内燃气技术设备研讨会，促进国际燃气行业的合作和交流；同时，组织开展城市燃气行业改革研讨，并以问题为导向开展各方面的政策研究，获得了丰硕的研究成果，在推动中国燃气事业进步、提高燃气行业管理水平等方面得到了国家有关部门和全行业的认可。2013年中燃协委托中国国际经济交流中心并与之一起开展的“城市燃气价格改革问题研究”的课题成果，是协会组织或委托研究课题优秀成果中的典型代表，这也是促成本书的基础。
本书是难得的探索城市燃气价格改革的佳作。在课题研究的一年时间中，课题组通过多次调研和座谈，深入了解国内燃气行业面临的价格问题和政策困境，并专程赴法国、德国、意大利及日本的燃气监管机构和企业进行了考察，取得了不少难得的一手资料，为全面、客观地研究我国燃气价格体制提供了有益的启示。从个人理解看，该书的突出观点不是就价格谈价格，就下游谈下游，而是从全产业链的视角，系统探讨了燃气价格改革的根本性问题。在借鉴国际经验的基础上，该书提出了针对全产业链和长短期目标相结合的一整套燃气价格改革方案，指出改革后燃气产业应当形成“放开两头，管住中间”的监管模式和“X+1+X”的市场竞争模式。对政策制定者来说，这些建议是符合中国天然气市场化改革取向的，具有重要的决策参考价值。
天然气价格改革任重而道远。本书提供了城市燃气价格改革可供借鉴的初步方案，有些观点可能仍需要我们进一步研讨深化，但希望本书能给行业决策者以价值参考，给燃气行业实践者以深刻启迪，使他们在所从事的伟大事业中凝聚共识、砥砺前行。

王天锡
2015年5月6日