网络空间治理与多利益攸关方理论
第一章导论//
第一节研究缘起
互联网是后工业时代的产物，它超越了自然在地理、气候、资源等方面对人类的限制，构建了一个新的网络空间。网络空间一词最早出现在英国幻想小说家威廉·吉布森的小说《亡灵巫师》（Neuromancer）当中，指的是一个由电脑控制台控制的有关电脑网络的适于航行的数字化空间。William Gibson,Neuromancer(New York: Ace,1984),p 2 在实际中，网络空间是由人类所创造的空间，在这一空间中，时间和空间的概念被重构，人的生活方式、生产方式和思维方式都摆脱了层级体制（Hierarchy）的限制，人类第一次拥有了实现平等和自由的可能。曼纽尔·卡斯特：《信息论、网络和网络社会》，载曼纽尔·卡斯特主编，周凯译：《网络社会：跨文化的视角》，社会科学文献出版社2009年版，第7—27页。同时，人与机器之间的互动造就了网络空间，这种人机互动模式贯穿了网络空间的创造和应用。因此，网络空间不仅仅是由一串串代码和机器组成，它还饱含了人类所具有的情感、思想、动机等人性因素，而这些人性因素既有正面也有负面。
网络空间每天都在发生着新的变化，信息通信技术的不断突破加速了对人类传统社会的解构与重构。曼纽尔·卡斯特著，夏铸九、王志弘等译：《网络社会的崛起》，社会科学文献出版社2003年版，第1—4页。因此，即使是设计和创造了互联网的科学家们也难以准确地定义和描述网络空间，其所具有的创新、动态、重构等属性加大了有效治理的难度。因此，网络空间是一个兼具复杂和动态等特性的虚拟现实空间，探究对这一空间进行治理则不仅是一个新的国际关系研究议程，特别是在国际体系的重组、变革的大背景之下，也关系着今后全球政治经济发展的格局。杨洁勉：《新型大国关系：理论、战略和政策建构》，载《国际问题研究》，2013年第3期，第11页。因此，也可以这么说，网络空间的诞生始于人类的伟大创想，其发展中遇到的问题是人类社会已有问题在网络空间中的映射。所以我们一方面享受着网络在提升经济效率、完善社会服务、增加国民财富等领域的好处，另一方面却又经受着网络犯罪、网络恐怖主义、网络攻击、网络监听、数字鸿沟等涉及安全、发展、平等的挑战。
网络空间治理作为一个新的研究领域，它的“新”体现在诸多方面。首先，作为一个研究客体，互联网对人类而言仍旧是一个新生事物，直到1969年互联网才出现在人类的实验室中，万维网（World Wide Web）诞生于1994年,而在大规模互联网应用之上产生的网络空间则是一个更加新的概念。如何有效定义网络空间一直是困扰着学者、政策制定者和互联网工程师的一大难题。网络空间的复杂性体现在与现实空间相比，其权力与资源的形态,及其分配呈现出外部的整合和内部的分化。外部的整合是指网络空间的匿名性、无国界性导致了网络霸权国家可以通过各种形式的网络权，攫取他国的网络权力与资源，从而建立垄断网络空间中权力与资源分配的网络霸权；内部的分化是指网络的去中心化结构导致了权力和资源的分散，使得非政府行为体与国家行为体之间在权威、功能等方面共同分享网络空间的治理权；杨剑：《数字边疆的权力与财富》，上海人民出版社2012年版，第44页。这种特性对于各国政府而言是一种长期、根本性的挑战。除此之外，网络空间还处于不断的演进当中，一是大数据、云计算、物联网、3D打印等新的网络技术还在不断扩展网络空间的外延；二是网络技术的穿透度在不断加大，日益颠覆着工业社会以来人类社会传统的生产方式、思考方式、行为方式，不断地拓展网络空间的深度和广度。
其次，网络空间治理成为国际政治议题时间也不长，国际电信联盟于2001年和2003年分别召开“信息社会世界高峰会议”（World Summit on the Information Society,简称WSIS）探讨对网络空间进行治理，但当时主要参与的力量基本都是各国的电信管理部门和行业协会，而且各方在治理的原则和路径上分歧明显，没能达成基本共识。随后，在网络安全威胁日益增大的背景下，2011年，中国与俄罗斯等国向第66届联合国大会提交了《信息安全国际行为准则》(International Code of Conduct for information Security)，探讨建立国家在网络空间中的行为规范，主张各国政府有权在网络空间行使主权和制定管理网络空间的公共政策权力。International Code of Conduct for information Security,Annex to the letter dated 12 September 2011 from the PermanentRepresentatives of China,the Russian Federation,Tajikistanand Uzbekistan to the United Nations addressed to theSecretaryGeneral,UN General Assembly Document A/66/359/,14 September 2011 同年，美国政府发表《网络空间国际战略》（International Strategy for Cyberspace），并与英国等国开始成立并推动“伦敦进程”（London Process）成为网络空间治理的主要机制，抵制网络主权，主张建立一个“去政府化”的网络空间治理机制。The White House,“U S International Strategy for Cyberspace: Prosperity,Security,and Openness in a Networked World,” May 11,2011 https://www whitehouse gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace pdf （上网时间：2015年11月2日）此外，联合国作为最重要的全球治理机构，自2009年起就任命了四届“从国际安全的角度来看信息和电信领域发展政府专家组”，发布了三次重要的成果文件,2015年7月，发布的第三份报告取得重要突破，受到了各方广泛的支持。Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security,UN General Assembly Document A/70/174,22 July,2015
最后，网络空间的战略性地位上升导致各国对治理的需求突增。2013年6月，爱德华·斯诺登（Edward Snowden）揭露美国国家安全局（NSA）在全球开展大规模网络监控的“棱镜计划”（Prism），引发了国际社会关于大规模网络监控对个人隐私、国家安全的关注，同时推动网络空间治理成为国际政治领域的优先议题。The Guardian,“NSA Prism program taps in to user data of Apple,Google and others”,June 7,2013 https://www theguardian com/world/2013/jun/06/ustechgiantsnsadata （上网时间：2015年11月2日）斯诺登的揭秘不仅为各国政府敲响了网络安全的警钟，更向国际社会揭示了一个未知的新空间，NSA依靠海量的网络数据和先进的大数据加工能力建立起了人类历史上罕见的超级工程。以“棱镜计划”为核心的大规模网络监控让美国政府可以从容地掌握网络空间中最重要的数据资源，并将其转换为美国未来竞争力的支柱。对其他国家而言，在增强网络技术防御能力的同时，不得不通过网络空间全球治理来应对上述挑战,以国际法武器来保卫网络空间的主权不受侵犯。斯诺登事件后，各国政府纷纷发布网络安全报告和网络空间战略报告，并加大对于网络空间治理平台和治理机制的投入，彻底改变了网络空间全球治理的格局。截至2015年11月7日，共有包括美国、俄罗斯等国在内的75个国家发布了网络安全战略，参见北约网络防御卓越中心合作组织（ccdcoe）数据库,https://ccdcoe org/cybersecuritystrategydocuments html。
从实践和历史层面来看，互联网设计架构和治理结构偏向于效率与速度，忽视了安全性。以互联网名称与数字地址分配机构（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，简称ICANN）、国际互联网工程任务组（The Internet Engineering Task Force，简称 IETF）、互联网架构委员会（InternetArchitectureBoard，简称IAB）等为主导力量的工程师团体、非政府组织在早期的互联网治理中聚焦于技术标准和政策制定，并没有将网络空间中的行为规范视为工作的重点，同时主张一种“没有政府治理”（Governance without Government）的原则。詹姆斯·罗西瑙主编，张胜军、刘小林译：《没有政府的治理》，江西人民出版社2001年版，第5页。对一个国家而言，网络空间治理的范畴则要广泛的多。网络安全、网络犯罪、网络战争等新的议题上升成为重要的国家安全问题。此外，云计算和大数据等新技术的突飞猛进，使得治理涉及到网络空间中的资源分配和权力划分。
随着各国政府将网络空间全球治理上升为战略以后，各国的外交、经济、安全部门等都开始加入网络空间治理事务，造成了参与治理的主体变换、权力转移和议题改变。更为重要的是，受到传统国际政治格局的影响，网络空间全球治理被视为是对空间中的权力与资源的争夺。米尔顿·穆勒著，周程等译，王骏等校：《网络与国家：互联网治理的全球政治学》，上海交通大学出版社2015年版，第3—4页。在各种国际性的舞台中，网络安全议题成为热门话题，各国的主张、各种思想进行深度碰撞，随之而来的战略抉择和外交角力也在不断增加。与此同时，网络空间全球治理在理论和实践上都没有取得突破性的进展，甚至面临着安全形势恶化和网络空间分裂的风险。围绕着建立网络空间全球治理的机制，各行为体之间的博弈正在加剧，治理进程陷入困境。 Ottaway,Corporatism goes global: International organizations,nongovernmentalorganization networks,and transnational business Global Governance 7: 2001,pp 265—292 而另一方面，网络安全的危险日益增加，大规模数据监控、网络恐怖主义、网络经济犯罪等安全事件频发又让各方意识到，应加快网络空间全球治理进程，建立相应的制度规范，确保网络空间的开放、安全与自由。
当前学术界并没有一个完善的网络空间全球治理理论来指导实践，已有的理论分析分散于哲学、社会学、政治学、国际政治学等各个学科，缺乏一个综合并符合当前网络空间全球治理需要的理论。叶江：《全球治理与中国的大国战略转型》，时事出版社2010年版，第13—37页。与此同时，不同行为体在认知上存在较大分歧，网络空间治理的实践开始陷入困境。如果以2011年美国推动成立“伦敦进程”为时间点划分，从当前全球关于网络空间治理的实践可以划分为非政府组织主导和政府主导两种机制。基于上述特性，国际社会对网络空间如何治理产生了严重的分歧，这种分歧不仅表现在国家与国家之间的不同立场，也表现在非政府行为体与国家行为体之间的竞争与合作。约瑟夫·奈著，王吉美译：《权力大未来》，中信出版社2012年版，第160—176页。因此，本书的研究首先需要对网络空间的一些重要的概念予以重新定义，以最大程度上反映网络空间治理的本质，并且通过对于网络空间属性在理论上的重构，推动认知差异的缩小融合，进而为构建治理原则、治理机制奠定基础。
第二节国内外研究现状
网络空间全球治理并不是一个新近出现的议题，早在互联网诞生之初，互联网治理就提上了议事日程。由于互联网的全球性和工程师团体、非政府组织在治理中发挥的关键作用，最开始的互联网治理被称作是“没有政府治理”的一种全球治理的实践。Joe Waz and Phil Weiser,“Internet Governance: the Role of MultiStakeholder Organization”, Journal on Telecommunications and High Technology Law,Vol 10,2012,pp 332—335 但对于传统的国际政治而言，网络空间治理还是一个新的议题。首先，是因为从互联网治理到网络空间治理的过程中，物联网、移动终端技术的发展和应用使得人类社会对网络的依存度不断增加，治理所包涵的内容更深刻和广泛。其次，网络安全、网络犯罪、网络战争等新的议题已经上升到国家间关系的重要位置。最后，云计算和大数据等新技术的突飞猛进，使得治理涉及到网络空间中的资源分配和权力划分，关系着一国今后的国家竞争力。在这一大的背景之下，国际社会对于网络空间的治理出现了两种不同的理论。一种理论坚持原先以非政府行为体为主导的互联网治理模式，另一理论则坚持以国家为主导的网络空间治理模式。更为复杂的是，美国作为网络空间最有影响力的国家行为体，表面上支持“非政府行为体”发挥主导作用，“The Future US Role in Internet Governance: 7 Points in Response to the U S Commerce Dept s ‘Statement of Principles’ ,” Concept Paper by the Internet Governance Project,July 28,2005,https://www internetgovernance org (上网时间：2015年11月28日)实际上则借机建立网络空间的霸权体系，严重地干扰了网络空间治理的进程。
种种乱象的背后也反映出对互联网、互联网治理、网络空间以及网络空间治理等概念、理论存在的不同认知。本书在对研究现状进行梳理时，对来自互联网社群和国际政治两个不同群体的研究成果做了一定区分。前者的理论体系是围绕着非政府行为体在互联网治理中的作用，主张以“去中心化”的互联网架构来限制政府在治理中的作用。后者承认国家在网络空间治理中的重要作用，围绕着网络空间的安全、自由、发展等主要议题开展理论建构，并且主要探讨国家在网络空间中的行为规范。
一、互联网社群的研究现状
互联网社群（Internet Commnunity）是指创造和发明互联网的工程师、科学家以及相关专业的研究人员所组成的跨国网络组织，社群的人员分布在技术标准制定、软件开发、硬件研发、互联网法律法规制定等不同的职业与行业,是国际互联网治理的主体。社群对于互联网的认识深受自由主义思想的影响，主张“多利益攸关方”治理模式，并在此基础上形成了一系列的治理思想。Solum,Lawrence B ,“Models of Internet Governance” (September 3,2008) Illinois Public Law Research Paper No 07—25,https://ssrn com/abstract=1136825 (上网时间：2015年11月28日)
（一）互联网社群对多利益攸关方治理模式的研究
“多利益攸关方”（MultiStakeholder）是当前网络空间全球治理领域“公认”的治理模式。互联网社群和国际政治学者显然对其有着不同的定义。“多利益攸关方”最早是在2001年信息社会世界峰会上提出的新思路，旨在摆脱过去的秘密外交，邀请私营部门和市民社会共同参与国际规则的制定。 Kleinwachter,“A new diplomacy? Multistakeholder approach and bottomup policy in global ICT governance”,Information Technology and International Development1 (3—4) https://cyber law harvard edu/wsis/Kleinwachter html (上网时间：2015年11月28日)随后，“多利益攸关方”模式由联合国56/183号决议确认。Resolution adopted by the General Assembly,World Summit on the Information Society,UN General Assembly Documents A/RES/56/183,31 January,2002 实际上，联合国做出此决议更多的是无奈之举，因为当时互联网的关键资源、标准制定都掌握在互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）、互联网任务工程组（IETF）、互联网架构委员会(IAB)手中。联合国下属的国际电信联盟（ITU）等机构虽然多次试图接管互联网关键资源和标准制定权，都因为互联网社群的抵制而未遂。在提出“多利益攸关方”的同时，信息社会世界峰会也对政府之外的攸关方做出了一些限制措施，包括其他攸关方只能被国际电信联盟授权的官方组织机构邀请进入决策程序，同时不具备主导权。 Kleinwachter,“A new diplomacy? Multistakeholder approach and bottomup policy in global ICT governance”,Information Technology and International Development 1 (3—4)
虽然互联网社群不完全认同信息社会世界峰会的做法，但“多利益攸关方”模式却被保留下来，并开始对其进行重新定义。如互联网名称与数字地址分配机构对“多利益攸关方”的定义是：“一种组织治理或者政策制定的组织架构，目标在于让所有受到治理和政策制定影响的利益攸关方共同合作，参与对特定问题和目标的对话、决策和执行”。但在作为一个负责全球域名注册、解析和IP地址分配的国际机构，互联网名称与数字地址分配机构实际采用的“多利益攸关方”模式是一种自下而上的、基于共识基础上并将政府排除在外的治理模式。Kahler,M ed ,Networked politics: Agency,structure and power Ithaca,NY:Cornell University Press,2009,p 34 杰瑞米·马尔科姆2008年发表的《多利益攸关方治理和互联网治理论坛》对多利益攸关方的理论和实践都有着详细的介绍和深入的分析。他认为，应该由政府、市场和市民社会分别或者是共同来应对互联网治理中出现的问题。但他也特别强调，政府、市场和市民社会之间应该区分各自的职能。Jeremy Malcolm,Multistakeholder governance and the Internet governance forum Wembley,Australia: Terminus Press,p 319
（二）网络空间自治论（Governance without Government）……
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