人大应收回税收立法权
人大的税收立法权授权存在问题
采访者：最近国际油价大幅下跌，燃油税却连续3次上涨，引起很大的舆论反弹，您觉得这3次涨税存在什么问题吗？是否违背现行法律？
李炜光：违背现行法律倒说不上，关键是现行法律在当初设定规则时就不是特别科学，它的问题主要就是1985年全国人大对国务院的那次授权——全国人民代表大会授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。依据就是那次授权，否则的话就没有依据了。
现在这个授权存在一些问题，第一是它的授权范围太大了，凡是关于经济体制改革和对外开放的事都可以授权给国务院。授权不应该是这样的授法，国际上立法授权是一事一授权的，不能说这堆事由你随便订立法律，由你来说了算，这种授权就不是授权了，是把权力拱手相让，授权应该是很细致、具体的。
第二，授权应该有一个期限，要有时间限制，授权给你在这一段时间内可以去立法，过了期限就失效。可是我们的授权是1985年授权，现在是2015年，已经三十年了。一个授权三十年，这种程序就有问题了。
第三，这个立法权力授出去，应该是可以收回来的。因为权力的所有者是全国人民代表大会，如果权力授出去不收回来，或者想收也收不回来，那怎么解释呢？现在问题是规则本身的问题。你问它合不合现有的法律，基本上它是合的，但是规则本身或程序上有问题。
采访者：第二次提高燃油税的时候，给出的理由是环保，这个理由说不说得通呢？
李炜光：是不是说得通，得看它有没有相应的法律或者制度来限定这个钱只能用在你说的环保或者是节约能源上。据我所知，它还没有这样一些规定，税征上去以后怎么支配我们不知道，也不透明。比如2009—2012年这头4年，燃油税就征了大概9000亿元，这样一笔财政资金用在哪儿了？如果确实用在了环境治理或者是环保事业上，那还是可以的。消费税税率一再涨，每年就增收一两千亿了，这个数字还会越来越大，这笔钱究竟能不能用到这个上面，这是一个很大的问题。我们不能光看它怎么说，能不能做到是一个问题。
另外，所有的征税行为都应该陈述理由，像这次这样陈述理由，应该是一个进步，进步就在这里，为什么要提高燃油税的税率，是为了改善环境，治理污染，促进能源产业发展，这个理由说得很清楚，能不能做到我们可以质疑。另外一个质疑的就是其他税能不能像燃油税这样明确阐述理由，现在还没有，目前除了车辆购置税等少数几个税种说明了它为什么要征这个税，其他的都没说清楚。
采访者：税权收归人大已经喊了很久，这在学界似乎已经成为一种共识。但是是否能够看到实际的改革进展呢？难点和阻碍在哪儿？
李炜光：考虑到国家的制度建设，人大应该发挥它应有的审议、立法、监督的职能，税收立法权就是一个重要问题。所以这几年这个事被人大、政协的一些代表所重视，提出提案来。2009年全国政协委员蒋洪老师第一次提出来，可是当时并没有产生很大反响，可能是因为提得早了一点，不过那次提出这个问题也非常重要。然后就是山东的剧作家赵冬苓，全国人大代表，提了一个关于税收立法权要回归人大的提案。这次情况不一样了。
据我所知，税权回归人大这件事情到现在都没有什么实质性的进展，所以赵冬苓代表今年两会上还要提这个问题，她跟我联系过，我也建议她不要放弃。但是究竟怎么回归还没有深入探讨，现在还处于提出问题的阶段，今年再提的话就是第三次提了，会有越来越多的代表附议这样一个问题。其实，政府也开始注意到这个问题了，财政部也在跟人大方面沟通。虽然还没有具体的时间表，但议论来议论去，它已经是个事了，国务院和财政部、人大、政协这几方面都在谈这个事。我想今年两会它也会是一个热点话题。
税权回归人大的意义在什么地方呢？未来几年将是税收立法的活跃期，非常现实的就是房产税，立法在一两年内就要完成，2016、2017年就要进入实施阶段，我们说的财产税主要就是房产税。后面还有进一步的新的税法的立法问题，比如遗产税，征遗产税就必然要征赠与税，实际一下就有了三个税种。还有增值税的立法问题，《个人所得税法》的修订问题，个人所得税已经不太适合于现在的需要了，它的修订是很重要的。还有其他的环境保护税等等，密集的税收立法都将要在这几年之内完成。可是立法机关，我们的全国人大，以它目前的情况能不能应对这样一个局面还不确定，现在还在讨论税收立法的权力能不能收回来。
采访者：刚才说的几个税种是不是由人大来立还不是非常确定？
李炜光：《立法法》规定是这样，问题是在现实当中又不是这样，这是中国法律秩序的常见问题。《立法法》写得很清楚，关于税收方面的法律规定由人民代表大会来制定，第十条写它可以授权给国务院，但实际上这三次燃油税税率上涨，是由于国务院把权力转授给了下属的财政部。
我国税收机制偏离国际通行原则
采访者：可不可以总体概括和介绍一下我国的税收机制和国际普遍规则相比有哪些比较重要的偏离？
李炜光：我们税收的基本原则跟国外通行原则就不太合。亚当·斯密曾提出税收四原则，第一个原则就是平等原则，但我们的税收里很少关注到平等问题。比如个人所得税里面就存在很大问题，它失去了基本的调节的功能。增值税也存在着这个问题，增值税属于流转税，我们70%的税都是流转税，流转税本身就带有累退性，收入越高的人税负不一定就重，这个税制本身在设计上就这样，不利于投资，也容易推高市场的物价。而增值税涉及到居民普通的生活消费的一些商品，在税率上也没有任何照顾和优惠，造成底层社会税负偏重的情况。我国的税多是流转税，是含在商品价格当中的，所有的消费者在购买商品的时候都交了税，所以税负其实是很重的。在这上面存在平等、公正缺失的问题。
第二个原则是确定性原则。从最近的消费类税率的频繁调整，可以看出我国税收的不确定性。不是说不可以做一些调整，但是要讲程序，要尊重纳税人。这么频繁调整某一税种的税率，历史上都很少见，而且它从几方面都不太有利，尤其是在经济下行的情况下加大流转税，是对经济增长起反作用的，因为燃油税的税负是可以转嫁到商品价格中的，这会抬高市场上几乎所有商品的物价，因为所有的商品的价格都跟汽油、运输业有关系。而我们的经济情况已经不太好了，企业负担已经很重了，企业投资意愿已经很低了，这时候加大流转税，就不很有利。这就是确定性问题。
第三是便利性原则。现在随着我们征税水平和技术的提高，这方面有了很大的改善，纳税人缴税便利多了。但也不是没有问题，企业在交税的时候，个人所得税申办纳税的时候也会遇到不便，我本人就遇到过，我们一位老师在税务大厅里跟税务人员吵起来了，就是因为不便利，工作人员态度很差，纳税人来交税，给钱，还被这种态度对待。
第四，最小征收成本原则。在世界范围来看，中国的征税成本还是比较高的。这没有确定的数据，应该在6%左右，而发达国家一般在1%以下，我们是比较高的。
税制改革要对减税有清晰的交代
李炜光：从税制结构上，中国的税制一直是以流转税为主的，但中国现在应该属于中等收入国家了，在税制结构上应该发生变化，流转税地位应该下降，所得税(包括公司所得税、个人所得税)的地位上升，特别是个人所得税的地位要增强，而关税这种税应该是很不重要了，尤其是现在，世界经济一体化的程度不断加深，关税起的作用应该是逐步下降的。
中国现在仍然以流转税为主，占70%左右。流转税本身有问题，对于企业来说，它加大了成本，给投资设了门槛，即使增值税这种中性较强的税种，也相对不利于投资。另外它推高市场物价，对个人消费、扩大内需是非常不利的。而且这一切并没有随着中国变成一个中等收入国家有所改变。个人所得税仍然只占大概6%不到，在税制结构上是无足轻重的一个税种，在整个财政来源中并不是多么重要，但是对每个家庭来说是百分之百的负担。随着经济的发展，人民收入水平的提高，对财产类的所得税税类就要提高比例，这也是未来中国税制改革的一个方向，这是没问题的。通过累进的税制，可能有的家庭的税负就要进一步加重，有的也许减轻或者保持现税负不变。
但是，税制结构的改变必须要有一个前提，减哪块税要有一个说法。下一步的税制改革的目标就是要增加直接税，那么在间接税方面减哪些税，要给社会、民众一个清晰的交代。比如燃油税三次提高，现在税费占油价的一半多，但是征税部门没有说在其他方面减轻纳税人的负担。而且这种税是价内的税收，征收的环节并不是消费环节，它实际上是转嫁过来的税收，并不是你在买汽油的时候再交一份税，实际上是价格里含着税，真正纳税的环节是在生产和进口、委托加工环节，这是非常典型的一种流转税的征收。
所以我们在税制改革当中要明确一个原则，就是如果不减税的话，就不能增税，要增加新的税种，必须减轻其他一些税种，增和减要平衡。比如我们未来要征房产税、遗产税，很多都是新税种，政府部门应该跟社会交代清楚在哪些方面切切实实减税了，而且这种减税是实打实的减税。以前老说减税，但是对企业和民众本身来说并不是直接的减税，只是说一个减税效应。我说的减税是实质性的减税，就是说直接要给纳税人在某些方面减税。
采访者：您刚才说的“减税效应”能不能解释一下？
李炜光：营改增，常常强调的就是一种减税效应。比如增值税转型其中有一项政策，购买固定资产的那部分费用是可以抵扣进项税的，这听上去是具有减税效应的一个政策，但必须是买过固定资产才能享受这个政策，如果推行这个政策的时候，某企业正好处在经济衰退期，它不需要设备的更新改造或者买大量的设备，这个政策它就享受不到。而税务机关说经过这个改革，全国可以减2000亿的税，可是这2000亿从哪儿来的，怎么算出来的，它没有说，最后到总结、宣传的时候，它说我们经过增值税转型减了2000亿。怎么就是2000亿，不多也不少？这是不够实在的表现。
作为一个纳税人，或者一家企业，税负在哪些方面确实减轻了，应当是很清楚的。比如之前的小微企业减税，总体上就比较明确，哪些税可以不交了，说得很清楚，不要再搞什么“具有减税效应”，减了多少税都是征税部门自己说。
下一步国家要给居民家庭增加直接税的负担，比如房产税，可能以后房产每年需要重新估值，或者税额每三年要重新定，家庭税负可能每年到某个月都要增加，多支出一笔钱来交房产税。那好，其他方面是不是应当减税？如果不减税，这笔税是净增加的话，这个税制改革难度就大了，老百姓会反对。现在反对房产税的声音是很高的，哪怕是我这样的学者，按说是挺为老百姓说话的，但是我一说征房产税有合理性，马上被骂。这种税，我们要清楚它为什么征？就像刚才你提出的问题，征这个税干吗用？不说清楚是不行的。
其实在很多国家，房产税对应的公共服务的支出是很清晰的，具体用在哪儿，老百姓都知道。而我们这儿只是为了增加地方政府财政收入，因为地方政府财政缺乏主体税源了，可是老百姓会问，增加你的收入我为什么就得给钱啊？
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